הצעה למבנה ארגוני של השרות הציבורי 

הלוגיקה הבסיסית  שלי טוענת שלא יעלה על הדעת  "לתת למשוגעים לנהל את בית המשוגעים". הטעם לכך פשוט  ונראה על פניו. כולם עשויים לחשוב כי הבעיה נובעת דווקא מהיות ה"משוגע" "משוגע". לעומת זאת, הטעם עשוי להיות במקום אחר. זה לא אומר שמאן דהוא "משוגע" לכן יש לו באורח "אוטומטי" כישורי ניהול.

בעין בלתי מזוינת אני לא אחת רואה, שמרוב להיטות לתת ל"משוגע", לנהל "בית משוגעים", פוסלים אחרים בעלי כישורי ניהול מעולם אך לא "משוגעים". אם נתרגם זאת לשפה אחרת, נוכל להציב במקום המונח "משוגע" הרבה מונחים אחרים , מקצועיים יותר. למשל לא נותנים למורה לנהל מחלקת החינוך העירונית. גם במקרה זה, המשוואה אינה שוגה. כי אם נמצא מורה בעל כישורי ניהול, הוא יוכל לנהל את מחלקת החינוך העירונית. מתוך מערך האפשרויות הקיימות, נוכל  למצוא את האפשרויות הבאות:

"מנהל טוב שהוא מורה גרוע";

"מורה טוב שהוא מנהל גרוע";

ו/או "מורה טוב שהוא מנהל טוב";

בהנחה של התפלגות "נורמאלית" כל שהיא, התפלגות האפשרויות תהיה שווה. קרי, בהנחה הנ"ל, שליש מהמקרים יהיו מהמקרה הראשון, שליש מהמקרה השני ושליש מהמקרה השלישי. למעשה, ברגע שקבענו "כלל זהב" שעל מנהל מחלקת החינוך העירונית, להיות מורה, קיבלנו רק שליש משלושת האפשרויות הללו. כי לא יעלה על הדעת למנות מורה גרוע (הגם שהוא מנהל טוב), כי עמיתיו המורים היודעים את "האמת" עליו, עשויים לזלזל בו. מצד שני, הרי לא נמנה "מורה טוב שהוא מנהל גרוע", היות וזה יפגע במחלקת החינוך העירונית. האפשרות ה"טובה" עבורנו תהיה האפשרות השלישית בלבד.   

בהמשך לדוגמא שלפנינו, נניח שהתפרסם מכרז כזה ונגשו שישה מועמדים. סטטיסטית רק שנים נגשו למכרז (ארבעת הנותרים יכללו בקטגוריות הראשונה והשנייה  הבעייתיות עבור המערכת- קרי, מורה טוב ומנהל גרוע ומורה גרוע שהוא מנהל טוב").

כך, הגבלת המועמדים לסקטור אחד, במקרה שלנו המורים, מפחית בהכרח את מספר המועמדים ה"טובים" היכולים לשרת את המערכת. במיוחד לאור העובדה כי משקל החשיבות להיות מנהל מחלקת החינוך טוב, הוא להיות מנהל ולא להיות מורה. מאחר ומחלקת החינוך העירונית אינה עוסקת במסרים פדגוגיים אלא בניהול.  תפקיד  מחלקת החינוך העירונית כולל את הפעולות הבאות שאין להם כל קשר להוראה פיזית כלל:

רישום ושיבוץ תלמידים חדשים התאמת אזורי רישום;

השלמת פיתוח וציוד מוסדות החינוך בעיר;

הפעלת תוכניות לימודים ומסלולי הכשרה מגוונים לאוכלוסיות השונות;

הפעלת חינוך משלים,  פעולות העשרה ומגמות ייחודיות;

טיפול ממוקד באוכלוסיות מיוחדות וילדים בסיכון ;

הפעלת תוכניות שילוב והשמה בחינוך המיוחד, סל טיפוח ורווחה חינוכית;

הפעלת מערך סטודנטים מתנדבים למען החינוך וליווי פרויקט פר"ח - פרויקט חונכות תלמידים מביה"ס היסודיים;

ריכוז וליווי פרויקטים ייעודיים (כגון  השאלת ספרי לימוד, ספריה וכו');

ריכוז והפעלת תכניות למניעת התמכרויות והתנהגויות בלתי נורמטיביות;

הסעות תלמידים זכאים וסיוע בהשמת תלמידים במוסדות חינוך מחוץ לעיר;

העבודה המסתמנת עבור מחלקת החינוך העירונית היא בעיקרה עבודה פקידותית, קישור לתוכניות חינוכיות, עבודה של אינוונטר (ניהול מלאי), הפקה, הפעלה, ניהול פרויקטים  וניהול היסעים. עבודות שכל מנהל "טוב" יכול לבצע גם ללא כל הבנה כלל בנעשה במערכת החינוך הישראלית על כל תככיה והפוליטיקה הפנימית שלה. כך עולה אפוא, שההתעקשות על היות מנהל מחלת חינוך מורה, רק מפחיתה לדעתי את הסיכוי למצוא את "המנהל הטוב" מקרב מגוון מקצועות המתמחים יותר בניהול ופחות בהוראה שאינה קשורה כלל למושא העבודה של מחלקת החינוך העירונית.

אנחנו נטפלנו במקרה למערכת החינוך העירונית. אולם, באופן כמעט זהה נוכל להציב במיקום של מנהל מחלקת חינוך כמעט כל מנהל אחר ובמקום מחלקת חינוך נוכל להציב כמעט כל אגף או מחלקה אחרת במנהל הציבורי. אפילו מנהל בית חולים, להערכתי חייב להיות אדמיניסטראטור יותר מאשר רופא. במקרים מסוימים מאד, למשל מהנדס העיר שאמור לייצג את הרשות בוועדות התכנון והבנייה, לא יכול שלא להיות מהנדס בניין המבין לפחות בקריאת תוכניות. כאן טמון למעשה ההבדל היחיד הקיים בין מערכת ייחודית אחת לעומת שאר המערכות. כלומר, ישנן רק מעט מאד מחלקות הנדרשות לקשר בין ניהול השוטף האדמיניסטרטיבי לידע  המקצועי הספציפי של המחלקה.

מכאן עולים שתי אופציות אפשריות לניהול המערכת הציבורית בכללותה. במונח מערכת ציבורית, יש לכלול את מרבית גופי המדינה כגון חינוך, בריאות, משק, חשמל, מים, משטרה, כיבוי אש, בתי סוהר, תשתיות תעבורה, דתות, מערכת המשפט, מערכות סוציאליות ועוד.  אופציה ראשונה - "שרות ציבורי נטול מינויים פוליטיים"

אופציה שנייה - "שרות ציבורי של מינוים פוליטיים"

באופציה הראשונה, של "שרות ציבורי נטול מינויים פוליטיים", כל המערכות הציבוריות מתנהלות ע"י קריטריונים ידועים מראש. כך, החל מראש הפירמידה (מנכ"ל המשרד) ועד לאחרון הפקידים (מגיש התה), שיטות הקבלה לעבודה, נהלי העבודה, שכר, תנאי העסקה ושאר הגורמים המשפיעים על ביצוע העבודה יהיו זהים. לממשלה לא תהיה כל השפעה ו/או כל אמרה בנושא נושאי התפקידים. הממשלה באה לקבוע מדיניות בלבד. הביצוע בפועל יעשה על ידי הפקידות בהתאם להוראות הממשלה אולם ע"פ נהלי העבודה של הפקידות. על פי שיטה זו המאפיינת את הממשל הבריטי, כל שר יכול להגיע עם יועץ (או יועצים) אשר מטרתם לתאם  בין השר למנהל הפקידותי. היועץ מעביר את המדיניות ומטיל על הפקידים את הוראות השר הממונה.

אופציה שנייה היא כאמור, "שרות ציבורי של מינוים פוליטיים". על פי שיטה זו, ברגע שמגיע שר חדש החל מהמנכ"ל ועד אחרון הפקידים (מגיש התה) במשרד הנתון מתפטרים ומתמנים במקומם אנשי שלומו של השר הממונה. כך, לא נמצא במשרד כל שהוא אנשים שלא שייכים לשר זה או אחר. השר הממונה, פועל במסגרת ה"מגרש הביתי שלו" כול אנשי הצוות הזוטר והבכיר, הם אנשיו שלו והם חייבים לו. שיטה זו מקובלת יותר בארה"ב- כאשר נבחר נשיא חדש ו/או מושל ו/או ראש רשות, כלל הצוות הקודם מגיש את התפטרותו ומפנה את מקומו לצוות החדש של הנבחר.

ע"פ השיטה הראשונה,  המערכת השלטונית מחולקת למערכת נותנת ההוראות (נבחרי הציבור הפוליטיקאים) מול מערכת המבצעת הוראות (הפקידות הציבורית). כאשר מערכת נותנת ההוראות מנתבת את המדיניות הציבורית. המערכת המבצעת נשפטת על פי הביצוע (ונותנת על כך את הדין). בדיוק כפי שמערכת הנותנת את ההוראות תישפט על מדיניותה. על פי השיטה השנייה, הופך השלטון "לפרס לפעיל" הפוליטי. כאשר כל מפלגה, תתייצב הן במדיניותה והן בפקידות המבצעת העשויה להוציא אל הפועל את מדיניות המפלגתית. הנאמנות של עובדי המנגנון גבוהה לקובעי המדיניות שלהם. גם כאן, הן הפקידות והן הדרג הנבחר (נותן ההוראות), נשפט על ביצוע של מדיניות המפלגתית שהובאה לציבור על פי "מצע הבחרות".

ע"פ מחקרים שנעשו בישראל, (למשל, מוטי שפירא "תוכנית לאסטרטגיה ממשלתית חדשה בישראל", המרכז הבינתחומי בהרצלייה דצמבר 2002; ערן ויגודה ושלמה מזרחי, "ביצועי המגזר הציבורי בישראל 2007 " נייר עבודה מס' 7, הוצאת אוניברסיטת חיפה; שלמה סבירסקי, אתי קונור-אטיאס, האלה אבו-חלא , "תמונת מצב חברתי 2008-2009, הוצאת מרכז אדווה  ועוד),  המצב הנוכחי של מערכת הציבורית בישראל מציג תמונה עגומה של יצור כלאיים שנע בין המודל הראשון למודל השני. כמו כל ייצור כלאיים, שאינו יכול להעמיד צאצאים (כמו פרד למשל) , יוצר המצב הזה לחוסר יעילות מקסימאלית בביצוע הממשלתי. המחקרים מצביעים על מצב  של "מכניזם ממשלתי"  מסובך ומסורבל. לגוף המבצע (ראש הממשלה והשרים) אין כלים ואין יכולת מבנית לקבל החלטות לטווח ארוך (ראינו זאת בדוח מסקנות וועדת וינוגרד);

אין ביכולתם לוודא ביצוע מדיניות הממשלה (מעקב החלטות לא קיים כמעט, ישנן החלטות ממשלה שנותרות בגדר מאמר דקלרטיבי בלבד);

העוצמה של משרד האוצר מופרזת וכוללת גם קביעת מדיניות, גם תקצוב וגם ניהול הביצוע (הליך הפוגע בעיקר במשק השכירים בישראל);

תהליך התקצוב הנוכחי מנציח אי-יעילות;

הקשר בין הממשלה והכנסת לא מבטיח איזונים ובקרות נאותות על החקיקה וביצועי הממשלה (מרבית חברי הכנסת שרים בממשלה ואין הפרדה בין הרשות המחוקקת למבצעת);

מצד אחד לא מוגדר 'ראש' לשירות הציבורי בישראל -  המערכת ריכוזית מדי - בתוך שירות המדינה וביחס לרשויות המקומיות. יותר מדי גופים העוסקים באותם נושאים או נושאים המפוזרים בין גורמים רבים - הדבר פוגם ביכולת להביא לתוצאה אפקטיבית. השירות הציבורי המקצועי אינו ממלא את ייעודו המקצועי בהיבט של תכנון ארוך טווח.  חברות ממשלתיות רבות שאין כל חיוניות בקיומן עדיין נמצאות בשליטת המדינה. מאידך, הם מהוות  'מאגר' למינויים והשפעה פוליטית מעורבות פוליטית חריפה במינויים, הטבות, סידור למקורבים והבניית מדיניות סקטוריאלית בולטת.

במקביל חברות ממשלתיות רווחיות נמכרו "בנזיד עדשים" והפכו את השכירים לעוד יותר חשופים להשפעות בעלי ההון.

הממשלה לא פתוחה ושקופה דיה לציבור. תרבות ניהולית מיושנת, סגל בכיר שלא זכה להכשרה מתאימה ולטיפוח. חקיקה בהיקף נרחב, סקטוריאלית - לעיתים אינה עומדת במבחן יכולת הביצוע וההשפעות הרוחביות. עודף רגולציה, נהלים ותקנות - בירוקרטיה סבוכה המשרתת מצב זה. ביקורת המדינה והביקורת הפנימית אינן מספיק אפקטיביים (ראה מאמר על הקמת טריבונל אזרחי בישראל). מדיניות העסקת העובדים, אופי הסכמי השכר והשפעת הוועדים המקומיים - מקשים על גמישות ההפעלה של התכניות הממשלתיות והתאמתן לצרכים החדשים. ניהול משאבי אנוש מיושן (נגזר מהאמור לעיל. השלד הניהולי החשוב ביותר במינהל הציבורי - מנכ"לים, מתמנה לעיתים ללא כישורים מתאימים ומתפקד תקופות זמן קצרות. השירות הציבורי אינו מכוון תוצאה, אלא מכוון תשומה.

כל זאת מוביל אותנו אל ניהול לא מקצועי אשר בסופו של דבר, מוביל את הממשלה למכירה של נכסי הציבור שנאגרו בדמים מרובים (והם שייכים אך ורק לציבור ובראש וראשונה העובדים בהם), תוך הפרטה למוות של כל השירות הציבורי.